1. 행정 주체가 행정 목적의 실현을 위하여 행하는 일체의 작용. 법률에서의 효과를 발생시키지 않는 작용과 법률에서의 일정한 효과를 발생시키는 법적 작용이 있다.
2. 요건, 효과, 절차 따위가 일반적으로 법령으로 규정되어 있지 않은 행정 작용. 행정 주체가 행정 시행을 결정하기 전에 사인(私人)과의 합의 또는 협의를 거쳐 행정 목적을 달성하는 것이다.
3. 행정 작용 중에서, 공식적 행정 작용과 달리 요건, 효과, 절차 따위가 법으로 정해져 있지 않고, 법적 구속력이 발생하지 않는 일체의 행정 작용. 독일 행정법상의 개념으로 우리나라와 일본의 행정 지도와 유사하다.
4. 국민에 대한 행정 주체의 대외적인 활동을 규율하는 법. 국가·지방 자치 단체·정부 투자 기관·공공 조합 따위의 행정 주체가 행정 목적을 달성하기 위하여 하는 모든 법률적 작용과 사실적 작용에 관한 공법이다.
5. 행정 주체와 그 상대방인 국민 사이의 법률관계.